Le 27 mai 1997, la Russie et l’OTAN envisagent de tourner la page de la guerre froide avec l’Acte fondateur, un accord de coopération visant à instaurer « une paix durable et inclusive ». Alors que les combats s’intensifiaient en Ukraine, retour sur une époque où l’Alliance atlantique et Moscou ne se voyaient plus comme des ennemis.
Cette date devait marquer le début d’une nouvelle ère pour l’Occident et la Russie après un demi-siècle de relations conflictuelles : le 27 mai 1997, le président français Jacques Chirac rencontre à Paris ses homologues américain et russe, Bill. Clinton et Boris Eltsine, pour la signature de l’Acte fondateur sur les relations mutuelles, la coopération et la sécurité entre la Fédération de Russie et l’OTAN.
Sans la force juridique d’un traité, cet acte fondateur, ratifié après plusieurs années de négociations au plus haut niveau, donne naissance à une nouvelle architecture de sécurité en Europe. Désormais, les deux camps ne se verront plus comme des adversaires mais comme des partenaires.
Ainsi, le document de 24 pages envisage un renforcement du partenariat avec Moscou dans la lutte contre le terrorisme, le maintien de la paix, le désarmement ou encore les relations économiques. Elle s’accompagne également de la création d’un Conseil conjoint OTAN-Russie permanent.
Selon l’acte fondateur, cette coopération doit être fondée sur “les principes des droits de l’homme et des libertés publiques”. Les pays signataires s’engagent également à ne pas “utiliser, menacer ou utiliser la force” entre eux ou contre tout autre État. “C’était une autre époque et une période d’espoir pour le développement de la Russie” alors en pleine transition démocratique, précise le chercheur Nicolas Tenzer, directeur de la publication Russia Desk sur l’antenne de France 24, rappelant que “l”acte fondateur a été précédé par une association pour la paix en 1994.”
Ouvrir la voie à l’élargissement
Après la chute de l’URSS en 1991, l’OTAN s’interroge sur ses nouvelles missions. Les demandes d’adhésion des pays de l’ex-bloc de l’Est, plongés dans un vide sécuritaire avec la dissolution du Pacte de Varsovie – l’alliance militaire qui unissait l’Europe de l’Est à l’Union soviétique pendant la guerre froide – offriront alors une nouvelle légitimité aux Etats-Unis- organisation dirigée.
Dans ce contexte, l’Acte de fondation apparaît comme un “instrument nécessaire à l’élargissement [de l’Otan] sur l’antique sphère d’influence de Moscou”, écrit la chercheuse Amélie Zima, dans un article publié dans la Revue d’études comparatives Est-Ouest.
L’Acte de fondation, qui officialise les relations OTAN-Russie, a donc pour but de préparer le terrain en tant que premier élargissement avec les demandes d’adhésion de la Hongrie, de la République tchèque et de la Pologne. Ces trois pays rejoindront l’OTAN deux ans plus tard.
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Pour éviter que la Russie ne se sente isolée voire menacée par l’organisation politico-militaire créée en 1947 pour se protéger d’une attaque soviétique, l’OTAN offre des garanties à Moscou dans l’acte fondateur : elle s’engage notamment à ne pas déployer d’armes nucléaires, y compris des sites de stockage, sur le territoire des futurs pays membres et de ne pas y renforcer leurs troupes permanentes.
Malgré ces précautions, Boris Eltsine fait face à une forte opposition d’une partie de son opinion publique et du monde politique, qui l’accusent de participer à l’humiliation de l’ex-URSS en répondant aux exigences occidentales. Le président russe est convaincu que cette approche de l’OTAN sera bénéfique pour son pays.
Considéré comme une “trahison” par Vladimir Poutine, l’élargissement aux pays de l’ancien bloc soviétique reste aujourd’hui l’un des principaux points de discorde entre Moscou et l’Otan.
La cérémonie de fondation “a subi les années de Poutine”
Historiquement, l’acte fondateur donne un nouveau souffle aux relations Russie-OTAN. Cependant, une première crise éclate en 1999 avec l’opération militaire occidentale au Kosovo, à laquelle Moscou, membre du Conseil de sécurité de l’ONU, est hostile. Cependant, cette forte opposition n’a pas provoqué de tensions durables et un échauffement s’est amorcé au tournant des années 2000. Vladimir Poutine.
“Après les attentats du 11 septembre, l’objectif était de lutter contre le terrorisme. A l’époque, Poutine appelait à un rôle plus important pour la Russie”, a déclaré Bruno Daroux, chroniqueur international à France 24. Vladimir Poutine voit dans les attentats une opportunité … pour se rapprocher de l’Occident, mais aussi pour faire taire les critiques sur la guerre tchétchène, présentée comme une « opération anti-terroriste ».
C’est dans ce contexte favorable qu’un Conseil OTAN-Russie a été créé en 2002, qui a permis à Moscou de siéger sur un pied d’égalité avec chaque membre de l’Alliance. Les rencontres seront interrompues en 2008, lors de l’invasion de la Géorgie par la Russie.
Depuis, les relations se sont détériorées, l’acte fondateur apparaissant comme un vestige d’une époque révolue. Il y a eu “des crimes de guerre de masse commis en Syrie, l’annexion de la Crimée en 2014 et l’invasion d’une partie du Donbass”, rappelle Nicolas Tenzer, selon qui cette association “a souffert avec les années de Poutine et un régime plus offensif”.
Entre 2016 et 2019, le Conseil ne s’est réuni que cinq fois, la dernière en janvier, un mois avant le début de l’invasion russe de l’Ukraine. À ce moment-là, les deux parties avaient vu l’étendue de leurs différences.
Si les voies de communication entre Moscou et l’Alliance restent ouvertes, le Conseil OTAN-Russie n’a jamais été suspendu, les deux anciens rivaux sont effectivement redevenus adversaires. Faut-il alors rompre les liens avec Vladimir Poutine et la Russie ? La question secoue les pays occidentaux depuis le début de l’invasion. “Il y a encore des tensions très fortes avec la Russie, mais à un moment donné, et c’est ce qui crée des divisions entre les Européens, il va falloir négocier une sortie de crise”, a déclaré Bruno Daroux.
“Bien sûr, nous devons entretenir des relations à long terme avec la Russie”, a déclaré Nicolas Tenzer. “Mais avec le régime de Poutine responsable de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre, ce n’est absolument pas une option.”